国际航空业碳抵消与削减机制的新发展及我国的对策研究

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发表时间:2019-01-12 14:58

作者:龚向前  吴琪慧

   

 (龚向前:北京理工大学副教授  吴琪慧:北京理工大学法学院研究生)


摘要:《京都议定书》的签署,《巴黎协定》的通过,国际民航组织推出的国际航空碳抵消和减排计划等,各个国家都更加认识到航空业对气候变化所带来的影响。欧盟实施的碳排放权交易体系使欧盟的碳减排取得显著的成果,对世界的航空格局产生深远影响。我国于2014年起,相继成立了北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳和福建等碳排放权交易试点,全国碳市场的构建是中国应对气候变化的一项重大体制创新。本文旨在立足国际环境的大变化之下,在对国际航空业碳抵消与削减机制研究之下,提出中国应对欧盟航空碳排放权交易体系及构建我国航空碳排放交易的法律制度的对策。

关键词:碳排放交易;温室气体减排;航空碳排放

一、国际航空碳减排制度的新发展

低碳生产已经成为全球的大背景,为了避免人类遭受更严重的环境问题,各国开始积极致力于通过国际间的协商与合作解决这一世界性的难题。国际社会目前已经达成了如《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴黎协定》以及国际民航组织推出的国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA)等一系列有关气候变化的文件。

(一)20世纪末为应对国际航空业对气候变化所产生影响的相关文件

二十世纪末,各国便开始走上了探索国际航空碳减排制度的道路。《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为减少温室气体排放而对缔约国设定减排义务的具有强制力的公约。《京都议定书》设定了四种碳减排模式清洁能源发展机制方式、碳排放权交易方式、集团方式、汇量方式,尤以碳排放权交易模式应用得较为广泛。该议定书是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放,对环境的可持续发展产生了深远的影响。这些文件为之后航空碳排放制度的发展打下了基础。

(二)承前启后的《巴黎协定》

2015年12月12日通过《巴黎协定》是继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后,人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本,形成2020年后的全球气候治理格局。该协定的执行有利于减少温室气体排放,增强各国政府及社会各界对气候变化的应对能力。协定指出,各方将加强对气候变化威胁的全球应对,把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内,并为把升温控制在1.5摄氏度之内努力。

《巴黎协定》很重要的特点是坚持“共同但有区别责任”这一原则,侧重点是更加强调公平、共同但有区别的责任和各自能力的原则。弱化了外界对每个缔约方的强制力和处罚性,该协定鼓励所有国家根据自身的国情、自身的发展情况来承担减排责任、制定气候变化战略。但毕竟气候变化是全球性的挑战,每个国家都不可能置身事外,如若发展中国家持续落后于发达国家,不承担硬性的减排任务,长此以往,包括中国在内的等发展中国家很可能会失去自己的话语权,不能有效地表达自己的利益诉求。广大发展中国家必须努力采取行动,走上《巴黎协定》所倡导的低碳发展路径,以实际行动和期望的显著成效,展现出促进能源低碳化变革的影响力和引领作用。

(三)国际民航组织对航空碳排放最新的法律规制

2016年10月6日,国际民航组织(ICAO)通过了国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA)。该计划的目标是在2020年之前实现国际航空业年平均燃料效率改进2%, 2020年后各航空公司国际航线产生碳排放的所有增加部分,均需要从国家碳市场上购买配额,也就是对超额碳排放进行抵消。这是第一个全球性的并且覆盖整个航空运输业的计划, 控制航空业碳排放已是大势所趋。

这一机制将于2021年开始实施,于2035年结束,该计划将分阶段实施,各国自愿参加试验阶段 ( 2021—2023 年) 、第一阶段 ( 2024—2026 年) 和第二阶段 ( 2027—2035 年)试验阶段和第一阶段各国自愿参与,发达国家率先参与;第二阶段为强制参与,其中2018年国际航空活动中个体份额超过总活动的0.5%, 或者累积份额达到总活动90%的国家,都必须参与;最不发达国家、小岛屿发展中国家和内陆发展中国家除外,除非他们自愿参与

考虑到发达国家和发展中国家国际民航发展水平的差距,国际民航组织采取了分阶段的抵消责任分配方案,即前期根据行业平均增速分担抵消责任,2030年后适当增加根据个体增速分担责任的比例。这一安排总体上体现了发达国家与发展中国家共同但有区别的责任,但是也不难发现,由于2021年到2026年不强制各方参与抵消机制,这期间中国、巴西、印度等发展中国家的有限参与将导致纳入抵消机制的国际航班数量较少、行业增速较低,美国、英国等发达国家即使自愿率先参与该机制,实际上需要承担的抵消责任也较少。2027年后,未获豁免的国家需强制参与抵消机制,由于发展中国民航业务快速增长的趋势仍将继续保持相当长一段时期,2030年后发展中国家承担的抵消责任激增,考虑到抵消成本,其减少温室气体排放的压力也将显著增加。

如上所述,从理论上来讲,一些国家和航空公司在实施CORSIA时更有优势。许多欧洲国家和航空公司已经实施了欧盟碳排放交易体系,这为他们积累了实施CORSIA的经验。

二、欧盟航空碳排放权交易体系

(一)欧盟航空碳排放交易体系的产生背景

1、欧盟探索碳排放贸易体制

根据《京都议定书》的要求,在2008年到2012年,缔约方要在1990年的标准上再降低至少5.2%,而欧盟的目标,是在此时间段内,在1990年的基础上削减8%为此,欧盟积极探索碳排放权交易体系以降低实现《京都议定书》承诺目标所需的成本。欧盟制定了碳排放的交易指令,并于2005年正式启动,这标志着欧盟碳排放交易机制EU emissions trading system,简称EU ETS)开始运行。

为了顺利实现减排目标,欧盟规定各成员国均可以通过《京都议定书》的灵活履行机制,以成本效率方式完成减排承诺。这就形成了排放配额交易和核证减排交易。排放配额交易是指欧盟排放贸易体系允许成员国之间的企业根据各自的减排成本差异,自由买卖温室气体减排额度。通过这种市场交易的机制,欧盟二氧化碳减排的成本有所降低,欧盟目前一吨二氧化碳排放权的价格约20欧元,低于欧盟企业自行建设相应的减排设备成本。核证减排量交易是指基于清洁发展机制而产生的,欧盟排放贸易体系规定,有减排义务的欧盟国家可以向无减排义务的发展中国家购买温室气体排放权,其方法是欧盟国家企业帮助发展中国家每减排一吨二氧化碳气体,就可以在本国获得相应额度的碳排放权。欧盟的实践证明,这一方式可以有效地降低欧盟的碳减排费用,由清洁发展机制项目所获得的减排量必须经过清洁发展机制执行委员会的鉴定,并由其发行核证减排量,而核证减排量则可以进入碳排放贸易体系进行交易。

欧盟碳排放交易体系使欧盟的碳减排取得显著的成果。宏观层面,企业的履约率很高,其中英国的履约率超过99%,整个欧盟的碳放排放量明显下降。微观层面,企业管理层提高了对控制温室气体的认识程度,低碳意识得到普及推广。此外,欧盟碳排放贸易体系的建立也极大地降低了欧盟国家履行减排承诺的成本,欧盟在这方面每年只需要支出29亿欧元到37亿欧元,而如果没有这一交易体系,可能要支付的成本将大为提高。

2、航空运输对温室效应的影响

根据政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change简称IPCC统计航空运输产生的温室气体占全球温室气体排放2.5%1990 2010 年期间,其排放的温室气体以双倍的速度增长。IPCC 预测,航空运输目前的二氧化碳排放量为0.3Gt/年,预计到2050 年其碳排量将达到1.5Gt/年,航空业碳排放量对欧盟的影响似乎更为严重。2006 年,欧盟委员会在《修改第 2003/87/EC号指令以将航空活动纳入 EU-ETS 的建议》中指出,国际航空运输所产生的温室气体排放在2004 年度增长 7.5%,与 1990 年相比增长总量超过 87%。从 1990年到 2003 年,欧盟国际航空运输排放的温室气体增长了73%;到 2012年,温室气体排放与 1990 年比增加 150% 。如果航空运输继续以更高的增加势态增长而不采取及时的减排措施,并且航空运输过程中的二氧化碳直接产生在大气的平流层中,直接破坏大气环境,那么未来几十年航空温室气体的排放可能会成为全球气候变暖的重要推动者。

3、 欧盟航空碳排放交易体系的形成

20081119,欧盟理事会通过了将航空业纳入碳排放交易体系的一个关键性法律文件,即《第2008/101/EC 号指令》,指令规定从2012年1月1日起,所有到达、离开或者飞往欧盟成员国的航空公司都要接受EU ETS的管制,不论航空器经营者是否为欧盟航空公司。

根据EU ETS指令规定,航空公司将被分配一定的免费碳排放配额,并从2012起,这种免费的碳排配额会分三个阶段逐年减少。

第一个阶段是从201211日至20121231日,以2004年至20063年中的平均航空碳排量作为历史航空碳排放量(201137日欧盟委员会确定了历史排放量,为 219,476,343 吨二氧化碳),航空公司可获得的碳排放配额相当于历史航空碳排放的97%(即不超过 2.13 亿吨)。在第一阶段,可免费使用的碳配额是历史航空碳排放量的85%,剩下的15%的配额则需要通过拍卖方式获得。

第二阶段是从201311日到20201231日,航空公司可获得的碳排放配额减少为历史航空碳排放的95%(即不得超于 2.09 亿吨二氧化碳)。在该阶段,配额的82%可免费获得。剩下的18%的碳配额中,可通过拍卖获得的碳配额减少至15%,其余的3%将留给那些新进入的航空公司,

第三阶段是从2021年开始,不会再有免费的碳配额,所有的碳配额必须通过拍卖方式有偿取得。

在先期配额较多的阶段,如果航空公司的碳排量低于其获得的免费配额,则可以出售其盈余的碳配额给超额排放的公司;如果其超出了获得的免费配额,则需购买相应的额度以冲抵超额部分;如果超出了总配额,则需要在每年的4月30日之前从其他碳市场购买用以冲抵,否则超额部分将会被处以每吨100欧元的罚金,并仍需从其以后的碳配额中抵消超额部分。欧盟规定,管理成员国将采取强制性措施,惩罚违反欧盟航空碳排放权交易体系的飞机运营商,包括取消免费碳配额、巨额罚金等,甚至在欧盟区域内的禁飞措施。

(二)欧盟将航空业纳 EU ETS原因及其影响

1、欧盟将航空活动纳入 EU ETS的原因

欧盟之所以将航空业纳入其碳排放交易体系,是有深层的驱动原因和利益诉求的。

首先,《京都议定书》规定欧盟2008年到2012年必须完成的削减目标是:与1990年相比,欧盟碳排放量削减8%。在各种交通方式中,航空业的单位碳排量是最高的,每升航空燃料能产生2.5kg二氧化碳。为了实现欧盟的减排承诺,欧盟通过立法将航空活动纳入 EU ETS,希望通过这种方式激励航空公司开发低碳技术,提高燃油效率,减少温室气体排量,同时也是为了进一步完善 EU ETS 扩大其实践领域。

其次,欧盟实施航空碳排放权交易体系,也是国际市场竞争中一种新的制衡手段,其站在“环保道德高地”争夺其在制定国际规则、环保标准和气候变化国际谈判等方面的领导权,进而增加其市场的控制权和话语权。

再次,欧盟作为发达国家,其在低碳节能环保方面的技术,自然处于世界领先地位,欧盟将航空纳入其EU ETS,会促进其低碳技术在其区域内甚至是国际上得到快速发展,增加其绿色技术的出口能力,对其他国家发展低碳技术和绿色经济产生重要影响,进而获得巨大的经济利益。

最后,将航空活动纳入 EU ETS,具有多重的经济利益。欧盟通过拍卖碳排放配额取得的经济收入可以缓解债务危机;并且,将从欧盟机场起飞或降落的航班纳入 EU ETS使国外航班同欧盟航空公司承担同样的减排义务,将从一定程度上提高欧盟航空企业的竞争力。

2、 欧盟实施航空碳排放权交易体系的影响

对于国际航空旅客而言,欧盟航空碳排放权交易体系的实施,有可能增加途径欧盟机场的国际航班旅客的费用。一些航空公司已经打算将购买碳排放配额的费用转移到乘客身上,比如德国最大的航空公司汉莎航空Lufthansa)于 2012 年初宣布将购买碳排放配额的费用转化成燃油附加费分摊给每位乘客。根据 ICTSDInternational Center for Trade and Sustainable Development, ICTSD数据,欧盟航空碳排放配额的价格将不同程度地提高燃油价格和飞机票价格以及影响航空运输的市场需求,具体的影响如下表:

碳排放配额价格

10 欧元/吨

30 欧元/吨

50 欧元/吨

燃油价格增长%

5.3

16

26

机票价格增长%

1.3

4.0

6.5

市场需求变化%

-0.5

-2.4

-2.6

相对于发达国家,发展中国家更容易受到欧盟航空碳排放权交易体系的深度打击。与欧盟等发达国家相比,其民航业已有近百年的发展历史,航空公司的增长趋势已经趋于稳定,航空碳排放增量较为稳定。而发展中国家的民航业起步较晚,机队较年轻,在燃料利用率方面劣势突出。就中国而言,目前中国民航正处于高速发展时期,航空公司的能效提高潜力将在年均1.5%2%之间,航空公司的航量不断增多,平均每年总周转量增速将超过10%,减排成本也将随着加剧。

根据EU ETS的相关文件,中国国营、私营及港澳共33家航空公司将会被纳入其名单,并分属不同欧盟成员国管理。据估算,EU ETS开始执行后,预计到2020年中国将向欧盟支付超过过30亿人民币的碳排放费,航空公司内部的运营成本将会大幅度提高。

三、 中国应对欧盟航空碳排放权交易体系的对策

欧盟实施的碳排放权交易体系将会对世界的航空格局产生深远影响,如果欧盟将中国的航空公司纳入其碳排放交易体系,将对中国的航空业、甚至其他碳排放行业产生重大的损害。欧盟的航空碳管制已经引起了中国的重视,中国必须采取积极的措施应对欧盟单边采取的航空碳排放权交易制度。

(一)加快推动出台我国关于航空碳排放问题的法律规制

2014年9月1日,北京市发展和改革委员会发布了《北京市碳排放权抵消管理办法(试行)》,成为中国首个发布碳排放权抵消管理办法的试点碳市场。紧随其后,上海市、湖北省、深圳市、天津市、福建省、广东省都发布了专门的碳排放权抵消机制管理规定。这些政策的发布充分体现了碳排放权抵消机制的重要性。

然而仅仅依靠政策措施来对国内航空排放进行一个系统的管控还是存在很大的局限性。航空碳排放交易制度的完善与交易市场的建立是一项重大的制度创新,也是一项复杂的系统工程,需要有效的政策措施,还需要完善的法规制度。通过法律的规制,可以防止国内碳市场的无序发展,也更有利于我国与国际接轨,有益于中国企业在未来国际竞争中取得优势。这并不是一个一蹴而就的过程,我们要抱着谨慎的态度,明晰我国航空业碳排放交易体系的属性,从而更好地完善碳市场的建设。

(二)全面推进我国航空碳减排

在倡导低碳经济的大背景下,欧盟航空碳排放权交易体系的推出已是碳交易过程中的必然结果,碳资源必将成为昂贵的稀缺资源。在中国抵制欧盟航空碳排放权交易体系的同时,必须全面推进航空低碳发展战略。

1、 加速发展我国低碳航空燃料产业

航空排放是与由于燃烧航空煤油而产生的,其根本解决方案是寻找新型的绿色替代性燃料。即使飞机制造技术发展,运营管理改进,低碳燃料仍然是航空运输业在需求增长的同时减少二氧化碳排放的最终关键。我们应积极鼓励低碳能源技术的研究、开发和运用,推动以企业为主体、产学研相结合的低碳技术创新与成果转化体系建设。从源头入手加大科研投入经费和科研开发力度,通过研究与开发新型的非石化清洁能源以部分或完全替代现有航空燃料。加快对太阳能源、氢能源和生物能源等清洁能源的研究步伐,力争提高以上能源的利用率。

2、 构建我国的碳排放交易体系

目前来说,全球气候变暖,人类生存环境面临着严峻的挑战,欧盟又将航空业纳入碳排放交易体系,中国更是兼具国内国外的双重减排压力。在此情势下,推动建立和国际接轨的碳排放交易制度不失为一条有效途径,对于中国应对气候变化,应对碳排放权交易体系的负面影响意义重大。

我国20171219日,正式启动全国碳排放交易体系。我国碳交易市场建立后,就可以此为基础要求欧盟在相互认可的条件下,将航空公司以及其他类公司在我国已缴纳的碳排放权交易体系通过不双重缴税的国际机制得以减免。

建立碳排放交易制度是对低碳社会的跟进和探索,是对可持续发展的战略支持。碳排放交易制度被普遍认为是一种以最低成本达到减排目标的最佳途径。建立碳排放交易制度,利用市场的作用,刺激各个企业在新能源领域的投资,改变现有的能源紧迫的现状,缓解能源安全的威胁,在一定范围内一定会得到意想不到的效果。

中国产业须尽快地在节能减排方面达到国际水平,特别是航空业、航运等国际性强的行业。尽快建立一个有效的国内碳市场,将有益于中国企业在未来国际竞争中取得优势。

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