国内民用消费级无人机飞行的法律监管研究

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发表时间:2019-01-10 09:33

方越

(此文是2018年航空法治论坛上中国民航大学法学院的研究生方越的发言)

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尊敬的各位专家、老师:

大家下午好,我是来自中国民航大学法学院的研究生方越,首先非常感谢本次论坛能给我这次机会,让我可以站在这里发言。我发言的主题是《国内民用消费级无人机飞行的法律监管研究》。

众所周知,当前国内无人机产业正在蓬勃发展,民用无人机已广泛应用于我国社会生活中的多个领域。与此同时,民用无人机飞行也存在着一些问题,一定程度上给国防保密、空域防卫、民航安全等带来压力。尤其2016年以来,无人机闯入机场禁飞区事件频发,成为民航安全的重大隐患。但目前规制无人机飞行的法律规范较少,立法层级也较低,对于民用无人机的飞行不能进行较好的监督和管理。因此,如何从法律层面上应对无人机在飞行过程中造成的问题,对我国无人机产业的持续健康发展具有重要的现实意义。所以我的发言主要从国内民用无人机飞行现状分析、国内民用无人机飞行的法律监管现状、对国内民用无人机飞行的监管建议这三方面来展开。

一、国内民用无人机飞行现状分析

1.无人机的概念及分类

根据中国民用航空局飞行标准司于2016711日下发的《民用无人机驾驶员管理规定》,无人机(UAUnmanned Aircraft)是指由控制站管理(包括远程操纵或自主飞行)的航空器,也称远程驾驶航空器(RPARemotely Piloted Aircraft)。无人机系统(UASUnmanned Aircraft System),也称远程驾驶航空器系统(RPASRemotely  Piloted Aircraft Systems),是指由无人机、相关的控制站、所需的指令与控制数据链路以及批准的型号设计规定的任何其他部件组成的系统。

按照技术特征分类,无人机可以分为固定翼无人机、多旋翼无人机、无人直升机和复合翼无人机等。而按照用途分类,无人机可分为军用无人机和民用无人机。民用无人机可以分为行业级无人机和消费级无人机其中行业级无人机多用于工农业生产和科研测绘,消费级无人机一般用于生活娱乐,如航拍记录等。与行业级无人机相比,消费级无人机具有价格低廉、轻巧便携、易于操控等特点。我这里的重点研究对象为消费级民用无人机。

2.国内民用无人机行业基本现状概述

据中国产业咨询领导者(前瞻产业研究院最新发布《2018年无人机行业现状与发展趋势报告》显示,2015年我国无人机在各个领域开始了大规模的拓展,被称为无人机元年,市场规模达到了66.4亿元。其中,军用无人机市场规模为42.4亿元,民用无人机为24.0亿元。

随着需求的增长和技术的更新,未来我国民用无人机发展较快,到2023年市场规模有望达968亿元,军用无人约为350亿元,总体上无人机行业市场规模将超过千亿,年复合增速超过60%,未来市场容量十分可观。目前国内民用无人机在航空摄影、地理测绘、环境监测、农业植保、应急救援等多个领域发挥着越来越重要的作用。但频发的无人机“黑飞”扰乱航空秩序,威胁民航安全等事件也从侧面暴露了民用无人机在飞行过程中存在的一些问题。

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3.国内民用无人机飞行隐患分析

1干扰民用航空器的正常起降和飞行

无人机对于航空器的干扰主要包括两个方面,一是信号干扰,二是撞击风险。飞机在起飞、降落阶段会依赖自动导航系统,需要比较纯净的电磁环境,一旦受干扰很可能会接收到错误的信号,做出错误的应对措施。如果此时无人机在机场附近飞行,很可能造成无人机的无线信号与民航的无线信号冲突和相互干扰,酿成大祸。

此外由于民用消费级无人机体积小,航线不固定,飞机的雷达无法准确的探测到它们所处的位置,无法从远程进行防范。当飞行员通过肉眼看到这些物体时,距离已经非常近,发生碰撞的危险也大大增加。

2)发生坠落事件造成人员伤亡和财产损失

如果无人机的驾驶员操作不当或者无人机在飞行过程中由于其他原因,诸如设备失灵、恶劣天气等突然失控,可能会发生坠落事件。在这一过程中,高速旋转的机翼可能会刮伤行人。并且,无人机如果坠落在危险区域,如化工企业、加油站等,其设备中携带的燃料或锂电池还有可能引发燃烧、爆炸事故,造成严重的后果。

3)航拍会侵犯公民的隐私权

民用消费级无人机还存在航拍过程中“有意”或“无意”侵犯到他人隐私的可能性。现有的民用消费级无人机都搭载有千万级像素的拍摄镜头和稳定的云台,拍摄画面非常清晰。一些微型无人机更是可以做到手掌大小(约15cm),隐蔽性很好,这无疑给一些不法分子偷拍提供了很大的便利。此外,搭载红外线相机、GPS定位系统、面部识别技术的无人机可以毫无障碍地采集到个人隐私信息,定位个人的行踪。应用即使无人机的驾驶员无意侵犯他人隐私,在航拍过程中也可能“不小心”拍到一些不该拍的画面。

二、国内民用无人机飞行的法律监管现状

1.监管机构

中国民用航空局飞行标准司于2016711日发布了《民用无人机驾驶员管理规定》该规定明确了我国无人机的分类,如下表1示。

根据这一规定,只有在室内运行的无人机、类无人机以及在人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机这几种情形可以由无人机系统驾驶员自行负责,无需证明管理,其他类型的无人机均须由行业协会或中国民用航空局实施监督管理。总体而言,中国无人机监管工作存在多部门、多机构共同管理的现实情况。

2监管措施

面对日益严重的黑飞事件,中国民用航空局航空器适航审定司于2017516日正式发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》,要求自201761日起在我国境内最大起飞重量为250克以上的民用无人机拥有者必须在“无人机实名登记系统”(https://uas.caac.gov.cn进行实名登记。2017831日以后,民用无人机的拥有者未在系统中实名登记和粘贴登记标志的行为将被视为违反法规的非法行为其无人机的使用将受到影响

对无人机系统的驾驶资格要求,按照《民用无人机驾驶员管理规定》,中国民用航空局规定以下四类无人机的驾驶员需考取执照。第一,在融合空域3000米以下运行的类无人机驾驶员第二,在融合空域3000米以上运行的类无人机驾驶员第三在融合空域运行的类无人机驾驶员第四在融合空域运行的类无人机机长

其他适用于我国无人机监管的法律法规和条例还包括《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》、《轻小无人机运行规定(试行)》以及《通用航空飞行任务审批与管理规定》等。

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三、对国内民用无人机飞行的监管建议

科学技术的日益发展为规范无人机飞行提供了解决方案,诸如在产品中内置电子围栏,当无人机飞入禁飞区时将其锁死、推行云管控系统,将飞行时的信息实时回传给空管部门等。鉴于学科专业原因,我的发言旨在从法律法规、宏观政策、内部规范等制度层面提出相应的建议,为加强无人机监管提供可行的参考思路。

1.对民用无人机进行专项立法

对无人机立法,应当立足我国现行的法律法规,充分考虑无人机的设备特点和无人机行业的发展现状,并结合民航部门、空管部门的工作需要,从无人机产品的生产、适航、审批、销售、使用、监管等多个环节着手,制定体系化的法律法规,明确各个环节的责任主体、执法主体、具体处罚细则,切实做到有法可依,违法必究,依法促进无人机产业健康发展,确保民航业的运行安全。其中,无人机的适航标准是核心,即符合何种标准的生产厂商生产出什么样的无人机允许飞行,其次是无人机的使用者应当遵循什么样的飞行标准,如飞行前需要找哪些部门申请审批,申请的流程、适飞的空域等都需要具体的法律来进行明确。此外,由于目前法规和条例对于无人机违法飞行的责任,包括民事责任、行政责任以及刑事责任都尚未涉及,遑论处罚措施。违法成本的低廉造成部分无人机使用者出于经济利益驱使或者个人爱好仍执意黑飞。因此,对使用者违反无人机飞行的相关法律法规进行黑飞后应当承担何种法律责任和如何处罚应予以明确规定,以起到警示、预防、教育和指引的作用。

2.制定无人机生产制造的行业标准

目前我国从事无人机行业的单位超过300家,其中规模较大的企业有160家左右,已初步形成了配套齐全的研发、制造、销售和服务体系。但无人机的生产制造还没有统一的行业标准,各个制造商生产出来的无人机在性能标准方面的差异很大,这也加大了民用航空局等相关部门在监督管理时的难度。

因此建议综合考虑无人机重量(自重及载重)、飞行高度、飞行距离、用途等多个维度,并据此制定包括飞行器、遥控器、飞行电池、螺旋桨等核心零部件生产制造的行业标准。在国务院标准化行政主管部门审查通过后发布使用,对无人机生产制造商的生产运行进行专业规范的指导,要求其按照标准执行诸如飞行高度、飞行距离、感知避让、智能返航等技术指标。并建立健全从无人机产品设计、元器件生产供应到成品组装、销售、维修服务等整个产业链的责任追溯机制,规范无人机生产制造企业的行为。在这一过程中,拥有市场优势的相关无人机企业应当转变角色,充分考虑法律与政策风险,从适应规则走向参与制定规则,积极推动行业标准的制定。


3.建立多部门联动的监管体系

对无人机及其驾驶员的飞行管理不是一个部门的职责需要公安部、民航局、工信部等多个部门以及行业协会的相互配合。因此政府层面可以考虑组建无人机空警执法队伍对辖区内的无人机进行登记备案,对符合法律规定的无人机和拥有驾驶资格的驾驶员发放使用许可为无人机飞行开辟试飞基地,保证无人机更加安全地飞行。与此同时也要加强无人机空中管理的建设,设立禁飞区域、禁飞时段、禁飞高度等做到地空一体,全方位地即时预警、即时处置,即时追责

行业层面,作为国内管理无人机的行业协会,中国航空器拥有者及驾驶员协会(AOPA-China)应当发挥协会服务、沟通、监督的作用,加强行业自律,通过网络社区、线下活动等多个渠道积极向无人机的驾驶员普及安全飞行知识,倡导文明飞行、安全飞行,并定期组织无人机驾驶员参加飞行安全和相关法律法规的学习讲座,从而不断增强无人机驾驶员的安全意识,从“要我安全飞行”向“我要安全飞行”改变。

以上就是我的发言内容,尚有粗浅和疏漏之处,还请各位专家老师指正。


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