《北京公约》正式生效 国际航空安保体系升级

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发表时间:2018-07-02 09:44

第一部以中国城市命名的国际公约——《北京公约》,已于今日(2018年7月1日)正式生效。作为国际航空安保公约体系中的新成员,其将在今后为打击危害民航的恐怖主义活动和其他犯罪行为,保障旅客的生命财产安全,提供强有力的法律保障。从第一部有关航空违法犯罪的《东京公约》通过至今,已经过半个多世纪。经过国际民航组织与各缔约国的不懈努力,国际航空安保公约体系也发生了重大的更新。


《东京公约》

随着第二次世界大战后国际民用航空的飞速发展,在航空器内的犯罪和其他行为也时有发生。由于这类非法行为发生地点的特殊性,其往往脱离了各国司法管辖范围,而这导致了犯罪嫌疑人逃避惩罚的可能。为解决这一问题,对危害国际航空安全的非法行为实施打击,61个国家于1963年9月14日在东京签订了《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》(简称为(东京公约)。我国于1978年加入该公约。截至今日,《东京公约》共有186个成员国。


东京公约的签署


《东京公约》适用于在缔约一国登记的航空器内犯罪或犯有行为的人,其主要解决了两个问题。首先,是机上犯罪案件中的刑事管辖权问题。作为整个公约的核心内容,《东京公约》确立了航空器登记国管辖权,要求缔约国采取必要措施,对在该国登记的航空器内的犯罪和行为,规定其作为登记国的管辖权。这是国际社会首次以国际条约的形式,确定了空中刑事管辖权的航空器登记国管辖原则,规避了在处于公海或者不属于任何国家领土的地区的航空器内犯罪的犯罪分子因管辖权问题逃脱处罚的可能。与此同时,《东京公约》中也列举了五种非登记国对机上犯罪行使管辖权的情况。

第二,《东京公约》赋予了航空器机长对于机上犯罪或其他行为进行管理的权力。其中包括采取管束措施的权力、要求违法行为人在任何降落地点下机的权力、将严重犯罪者移交航空器降落地国主管当局的权力以及掌握合法证据的权力。

《东京公约》的实施对于打击在航空器内实施的危害航空安全的刑事犯罪发挥了重要作用。然而近年来,又有大量不循规行为涌现,在2008-2013年内,平均每1200次飞行中就有1起不循规行为发生,而由于各国缺乏对于此类行为的统一界定,致使实践中难以对其实施有效的打击。因此,国际民航组织建立了关于不循规旅客的研究小组,意图将不循规行为纳入到《东京公约》的现代化中。2014年4月4日,在国际民航组织召开的国际航空法会议外交会议中,通过了《关于修订<关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约>的议定书》,因会议在加拿大蒙特利尔召开,因此该议定书也被称为《蒙特利尔议定书》。《蒙特利尔议定书》在《东京公约》中加入了对国际不循规旅客的规制条款,包括授权航空器机长处理飞行中的不循规行为等,对于保障全球范围内的旅客和机组安全,起到了重要的促进作用。

《海牙公约》

从20世纪60年代末起,劫持航空器的事件达到空前频繁和严重的地步,并且蔓延到全世界,仅1969年一年内就发生了91起劫持航空器的事件,这一现象引起了国际社会的广泛关注。虽然《东京公约》中包含“非法劫持航空器”的规定,但却已不足以应对当时日益高涨的劫持航空器的浪潮。因此,在联合国的敦促下,1970年12月1日,国际民航组织在海牙召开了外交会议,77个参会国家在会议上通过了《关于非法劫持航空器的公约》(简称为《海牙公约》)。目前,已有包括中国在内的185个国家加入该公约。

《海牙公约》 首先对非法劫持航空器的行为进行了解释,并将其定义为一种国际犯罪行为。以暴力或用暴力威胁,或用任何其他恐吓方式,非法劫持或控制该航空器的行为,无论既遂还是未遂,均构成本罪。对于这一犯罪,《海牙公约》要求各缔约国给予严厉惩罚。在我国,其量刑标准最低为10年有期徒刑。

此外,《海牙公约》对于劫机犯罪确立了或起诉或引渡的原则,即要求缔约国在遇到劫机分子的时候,要么将此人引渡,要么应无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉。这一原则的实施大大推动了国际社会在打击劫机犯罪措施上的协调一致。

《蒙特利尔公约》

《海牙公约》主要惩治针对飞行中的航空器进行的劫机犯罪,然而如破坏航空器等其他一些危害国际民用航空安全的严重犯罪行为在世界各地也经常发生。针对这种情况,1971年9月8日国际民航组织在加拿大蒙特利尔举行了由60多个国家参加的外交代表会议,讨论并通过了《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(简称为《蒙特利尔公约》)。我国于1980年9月10日加入该公约。目前,该公约共有188个成员国。

《蒙特利尔公约》在《海牙公约》的基础上进一步对危害民用航空安全的各种非法干扰行为作出了详细而具体的规定,列举了除劫持民用航空器外的五种危害民航安全的行为。同时,《蒙特利尔公约》创立了“使用中”的概念,即从地面人员或机组为某一特定飞行而对航空器进行飞行前的准备时起,直到降落后的24小时止。“使用中”这一概念的引入,将危害航空安全的地面犯罪也包含在了《蒙特利尔公约》的打击范围中。

此外,《蒙特利尔公约》明确了危害民航安全犯罪的构成要件,即必须是针对“飞行中”或者“使用中”的航空器所实施的,具有危害民用航空安全后果的故意犯罪行为。

国际航空安保公约的更新:《北京公约》和《北京议定书》

《东京公约》、《海牙公约》和《蒙特利尔公约》三大公约的制定,确定了国际民航安保与反恐公约体系的基本框架。然而,随着航空运输业的飞速发展,与民航相关的新型违法犯罪活动也层出不穷,例如将航空器作为武器,或实施生物、化学和核武器攻击等,2001年发生的轰动全球的“9·11”恐怖袭击事件就是一个典型案例。这些对于国际民航新的、正在出现的威胁暴露了当时航空安保公约存在的漏洞,因为当时已有的公约无法有效打击危害民航的新型犯罪行为。在这一背景下,2010年8月30日至9月10日,国际民航组织在北京举行了航空安保外交会议,目的是更新《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及其议定书,共有76个国家的代表和4个国际组织的观察员与会。大会通过了《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(简称《北京公约》)和《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》(简称《北京议定书》)。

《北京议定书》,作为对《海牙公约》的修订,已于今年1月1日生效。该议定书主要对《海牙公约》中的两部分内容进行了的修订。首先,《北京议定书》从三个方面修改了“劫持航空器罪”的定义:一是将“威胁劫持航空器”的威胁行为也纳入公约的打击范围;二是扩大了对劫持航空器犯罪的时间适用范围,将“飞行中”修订为“使用中”,这就意味着对飞行前准备期间或着陆后的航空器的劫持或控制行为也构成本罪,;三是在劫持航空器犯罪的行为类型中增加了使用“任何技术手段”的新行为方式,目的是将新的犯罪手段纳入《海牙公约》的调整范围。其次,《北京议定书》在《海牙公约》的基础上增加了两种强制管辖权——犯罪行为地管辖权和犯罪人国籍国管辖权,以及两种选择管辖权——受害人国籍国管辖权和对无国籍犯罪人的居住地国管辖权,强化了对国际民用航空犯罪的追溯力度。

而在今日生效的《北京公约》,是对《蒙特利尔公约》和《蒙特利尔补充议定书》的修订。其一,在保留原有的七类危害国际航空安全的犯罪的基础上,根据“9·11”事件以来出现的新的和正在出现的威胁,《北京公约》又新增了四种包括以使用中的航空器作为武器造成死亡、严重人身伤害,或对财产或环境的严重破坏在内的四种犯罪行为。其二,对于犯罪的具体实施方式,《北京公约》又在原有的非法、故意的直接实施行为、预谋以及从犯行为的基础上,增补了主导行为、威胁行为与协助行为三个新的行为方式。其三,在个体之外,《北京公约》将法人也确定为非法行为的责任主体。其四,与《北京议定书》一样,《北京公约》也新增加了2种强制管辖权和2种选择管辖权。其五,《北京公约》修改了引渡条款,排除了政治犯不引渡原则的适用。其六,针对《蒙特利尔公约》中的某些原有概念,《北京公约》作出了更加符合惩治民航违法犯罪新形势要求的解释。最后,值得注意的是,《北京公约》中增加了包括军事豁免权在内的人道主义条款和包括公平和非歧视待遇在内的人权保障条款,这是其创新性和先进性所在。



《北京公约》和《北京议定书》体现了我国作为东道国的民航实力与地位,其与另外三大公约一起,将为打击危害民航的恐怖主义活动和其他犯罪行为发挥至关重要的作用。因此,我国也应当与其他缔约国一起,加强《北京公约》与《北京议定书》的宣传和推广,使得更多国家能够积极加入,从而通过《北京公约》和《北京议定书》搭建起一个各国通力合作的平台,维护我国以及国际民用航空的安全。



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