2007年美欧第一阶段航空运输协议评述

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发表时间:2017-10-29 22:11

董念清

在经过长达4年多的谈判后,2007年3月2日,欧盟与美国在布鲁塞尔达成了第一阶段航空运输协议。3月22日,欧盟运输部长会议全体一致批准了该协议。4月30日在华盛顿举行的欧美峰会上,双方正式签署了该协议。协议的生效,将取代之前欧盟成员国各自与美国签署的双边航空运输协议。协议将自2007年10月28日起开始临时实施。协议内容除航空运输协议正文外,还包括5个附件和1个协商备忘录。航空运输协议正文由26个条款组成。

  对于这一协议,欧盟内部除英国外,政府官员和航空业界均表示欢迎和支持。欧盟委员会主管运输的副主席Jacques Barrot 给予了高度评价,称之为是自1944年《国际民用航空公约》以来,史无前例的协议,将给双方在5年内创造120亿欧元的经济利润和8万个就业岗位。欧美空中交通运输量占到全球航空交通量的60%。按照欧盟委员会的估算,新航空协议将使跨大西洋的航空客运量在今后5年内增长34%,由目前的5000万人次增加到7600万人次。航空货运也会增长1-2个百分点。美国运输部部长Mary E. Peters 也在协议达成的当天发表了一个简短的声明,称之为是历史性的协议。她说,协议将为美国的消费者提供更多的选择和更大的便利,促进航空业新的增长和经济的持续增长。

  一、背景

  国际航空运输一直是由国家之间签署的双边航空运输协议所管理,欧盟成员国也不例外。到1993年,欧盟成员国与其他国家及成员国相互之间签署的协议已达800多个。也就是从1993年开始,围绕谁可以代表欧盟和其成员国与美国进行双边航空运输协议的谈判和实施,欧盟委员会与各成员国开始了一场持久战。欧盟委员会想代表欧盟各成员国进行双边航空运输协议的谈判和实施,但这一想法一开始就遭到了成员国的反对,直到2002年欧盟法院对这一争议做出裁决,才算解决问题。2002年11月5日,欧盟法院对欧盟8个成员国(奥地利、比利时、丹麦、芬兰、德国、卢森堡、荷兰、英国)与美国达成的双边天空开放协议做出了裁决,欧盟法院认为欧盟委员会无权代表15个欧盟成员国进行航空运输协议的谈判,欧盟法院认为,欧盟有权决定欧盟境内航线票价、计算机订座系统。并且,双边协议中的4类规定违背了欧盟的法律:国籍条款--实质所有权和有效控制权的规定违背了《罗马条约》第43条;欧共体境内航线的价格--关于第五航权的定价规定;计算机订座系统;机场时刻分配,这三类是共同体独有的权力。有意思的是,在2007年签署的第一阶段航空运输中,美国作为一方当事人,紧接着下面,列出了欧盟27个成员国的名字,但是他们作为《罗马条约》的当事方和欧盟的成员国,另一方当事人则是欧共体。而第一条关于当事方的定义,要么是指美国,要么是指欧共体和其成员国。因此,可以认为是欧共体和其成员国共同作为一方当事人与美国签署了此协议。

  在欧盟法院做出裁决的情况下,欧盟理事会授权欧盟委员会与美国进行谈判,期望签订一个单一的协议。欧盟的目标是,在欧盟和美国以及在欧盟内部建立一个开放的市场,具体包括:废除所有的市场准入限制;在互惠的基础上开放外方投资;确保有效竞争;保证安全、保安、环境保护和旅客保护的高标准;使双边协议符合欧盟的法律。就是在这样的背景下,从2003年开始,欧盟开始与美国谈判,经过11轮磋商,终于在2007年3月达成了第一阶段天空开放协议。

  二、协议的主要内容

  (一)市场准入

  1.客运方面:无限制的第3、第4和第5航权。

  市场准入是双边航空运输协议的最重要的内容。协议第3条权利的授予首先就规定相互给予对方的航空公司从事国际航空运输的权利。这些权利除最基本的第一和第二航权外,最关键的是互相给予了无限制的第3、第4和第5航权,尤其是第五航权。

  第五航权的三种方式,后一点第五航权,中间点第五航权,以远点第五航权,都在相互授权的范围之内。对于美国的从事客运的航空公司,可以从美国的后一点,经美国国内某一点,再经过美国与欧盟之间的某一国的某一点,再到欧盟任一成员国境内某一点,还可从欧盟成员国境内某一点到欧盟成员国外的某一点,即以远点;同样,对于欧共体的从事客运的航空公司,可以从欧盟成员国的后一点,经成员国国内某一点,再经过欧盟与美国之间的某一国的某一点,再到美国境内任一点,还可以从美国境内任一点到美国外的某一点。而且,对于第五航权的后一点、中间点和以远点和对方境内地点之间的运输,可以任意组合。图示如下:

  2.货运方面:无限制的第七航权。

  对于美国的全货运航空公司,可以从事欧盟任一成员国境内某一点到任一点之间的货物运输,包括欧盟成员国之间的货物运输,例如从英国伦敦到法国巴黎之间的货物运输。欧盟的全货运航空公司,可以从事美国境内某一点到任意一点的货物运输;另外,对于欧盟的客货混装的航空公司,可以从美国境内任一点到欧洲共同航空区成员国境内的任意一点。

  3.无限制的代码共享。

  欧盟、美国和第三国航空公司之间的代码共享没有限制。可以将不同的航班号码合并到一个航班上。

  4.无限制的航班班次和运力。

  航空公司基于商业考虑自己决定国际航空运输中的航班班次和运力,欧盟和美国任何一方不能单方限制航班班次和运力,或机型;除非由于海关、机械、经营或环境等原因要求外,不能要求对方的航空公司提交航班时刻、包机方案或经营计划。

  5.客运航班可在任何地点改换航空器机型和航班号。

  双方的任何一家航空公司在经营国际航空运输时,可以在任何地点改换机型和航班号。

  而且,航空公司可以在任一航班或所有航班上自由选择:是经营单程运输还是往返运输;可以不经停任何一点或多点;可以将其任一航空器上的旅客、货物在任何地点转到其另一航空器上;可以在任何地点享有中途分程权,不论该地点是否在任何一方的境内;不管客货运输来自何方,可以将其合并到同一航空器上;等等。

  (二)所有权和控制权

  所有权和控制权是这次协议的重要内容之一,除协议第4、第5、第6条规定外,附件4做了更详细的规定。

  根据协议,对于美国的航空公司,其实质所有权和有效控制权应属于美国或其国民,或者是二者的结合,其执照显示该航空公司是美国的航空公司,主要营业地在美国境内。同样,欧共体的航空公司,其实质所有权和有效控制权应属于其成员国或其国民,或者是二者的结合,其执照显示该航空公司是欧共体的航空公司,主要营业地在欧共体境内。也就是说,如果要从事本协议规定的航空运输,该航空公司应同时满足上述三个条件:(1)实质所有权和有效控制权应属于该国或(和)该国民;(2)作为该国的航空公司被颁发的执照;(3)主要营业地在该国境内。如果上述三个条件中有一项不符合,则对方可以撤消、暂停或限制对该航空公司的经营授权或技术许可。

  (三)运价

  运价是指航空公司对旅客、行李和(或)货物(但不包括邮件)收取的任何票价、费率或费用,包括与国际航空运输相联的地面运输,以及适用这些票价、费率或费用的条件。根据协议,运价自由确定,无须批准,更不用提交。

  (四)商业机会

  对于商业机会,除了在对方境内设立办事处进行航空运输销售及与其相关的活动外,协议在以下三方面有重大突破:一是地面服务;二是市场联营协议;三是航空器湿租。就地面服务而言,双方的航空公司均可以在对方境内:(1)有权自己处理自己的地面服务;或(2)有权在全部或部分提供地面服务的运营商之间进行选择。并且这种自己处理地面服务或选择地面运营商处理地面业务的权利几乎不受限制,如果说有限制的话,那就是机场容量的限制,而机场容量仅是出于维持机场运行安全的需要。

  市场联营安排方面,一方的任何一家航空公司均可以与下述航空公司或地面运输供应商签署市场联营协议(如代码共享):(1)对方的任何航空公司;(2)第三国的任何航空公司;和(3)任何国家的地面运输(陆地或海上)的提供商。

  湿租飞机方面,欧盟航空公司可以将飞机湿租给美国航空公司,用于美国与任一第三国的国际航线的飞行,这在以前是被美国FAA禁止的。

  (五)消费者保护

  关于消费者保护,只有一个条文规定,但这是在双边协议中明确规定消费者保护的问题,意义重大。双方认识到消费者保护的重要性,任何一方可向联合委员会提出召开会议讨论消费者保护的问题。

  (六)计算机订座系统

  一方境内的计算机订座系统运营商,应使其计算机订座系统可以被旅行机构或旅游公司自由地接入,这些旅游公司的主要的业务是在另一方境内分销与旅游相关的产品。

  (七)运行安全

  如果满足了《芝加哥公约》规定的最低要求,欧盟和美国双方应相互承认适航证书、资格证书和执照的有效性。

  (八)建立联合委员会

  联合委员会由双方的代表共同组成。联合委员会的职责是:解决与协议的解释与适用相关的问题;争议如不能在联合委员会内解决,将提交仲裁庭;评估协议的执行;促进航空运输政策的不同方面的合作;联合委员会会议至少每年一次;首次会议将在签署协议后的60天内举行。

  以上是第一阶段达成的协议的主要内容。根据协议的规定,在协议临时施行的60天内(2008年1月)开始第二阶段的谈判;第二阶段应优先考虑的内容有:减少外国投资的困难;航权方面进一步自由化;环境和产业限制;18个月后进行评估(2009年中期);如果在12个月内没有进展,暂停某些运输权利。

  三、影响

  1992年,时任美国运输部长的Andrew H.Card,Jr.宣布了天空开放的政策,包含11个方面的内容。而15年后欧美签署的天空开放协议,则把这11个方面的内容全部囊括其中。正如本文前面所述,对欧盟和美国而言,这是一个里程碑式的协议,将极大地促进双方经济的发展,但这只是一方面。另一方面,就欧盟而言,它第一次成功地将成员国的天空整合到一起,作为一个整体与美国谈判,并且基本上到达了初步的目的。对美国而言,是其国际航空运输政策的又一重大成果。在此之前,美国与部分非洲国家、拉丁美洲和亚洲的一些国家签署了天空开放协议,其下一步的重点,则将是亚太市场,尤其是中国。

  1.对双方的航空公司的影响。

  实际上,协议的内容(权利和义务)最终的承担者是航空公司,要说影响,应该说航空公司受到的影响最大。因为航权协议最重要的内容是交换航权,这是与航空公司的经营密不可分的。在以前的双边协议中,最主要的是交换第三和第四航权,后来逐渐扩大到第五航权,但是增加了许多限制。而在美国与欧盟的协议中,将原先严格限制的第五航权彻底地放开了,航空公司不再受航线、价格、机型等等限制,完全根据市场的需求和自己的实力,参与市场竞争,获取市场利润。可以说是给予了航空公司充分的自由,这是一种完全市场化的做法。这样,航空公司可以根据市场需求决定自己的经营计划,以前的枷锁不存在了!这对航空公司不能不说是一件天大的喜事。但并不是对所有的航空公司都是喜事。应该说,协议的签署,是有人欢喜有人愁。市场的彻底开放,将意味着比以往更为激烈残酷的竞争,航空公司之间的兼并重组将不可避免。只有那些经营管理有方的航空公司,才可以在这一高度自由的战场中胜出,立于不败之地。

  2.对其他国家的航空运输政策和航空公司的影响。

  美国和欧盟的天空开放协议,不仅为已与美国签署双边天空开放协议的国家树立了榜样,也成为还没有与美国签署双边天空开放协议的国家的参照物。它标志着国际航空运输法律和政策的走向。虽然美国与亚洲及非洲的一些国家签署了天空开放协议,但与美欧的协议相比较,还是有一定的差距,这种差距将成为以后修订的对象。况且,美欧的协议也仅仅是第一阶段的产物,紧接着将开始第二阶段的谈判。尤其是在航空公司所有权和控制权方面将是重点谈判的内容,最终目的是打破对双方航空业投资的限制。而对那些与美国没有签署天空开放协议的国家,美欧天空开放协议的文本自然而然将成为他们之间协议的参照物和模型。

  同样,当自己的同行欧美的航空公司即将在一种高度自由的环境中开始攻城略地、残酷厮杀的时候,还没有获得这种自由的其他国家的航空公司该作何打算?应该说,环境是一样的,只不过这种自由的环境的到来还需要一定的时日,但不会拖的太久。在这种新的环境中如何安身立命,确实是迫在眉睫的事情。

  (2007年3月完成了本文的初稿,4月修改,发表于《民航管理》2007年第6期)


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