2007年修订后的中美航空运输协议评述

 二维码 85
发表时间:2017-10-29 22:10

 2007年7月9日,中美签署了修订《1980年航空运输协议》的议定书,这是对1980年《航空运输协议》的第五次修订。虽然每次修订都是在前面协议(或议定书)的基础上进行,有所删除,有所增加,但经过5次修订之后,已与1980年《中美航空运输协议》相去甚远。以下的评述是建立在经2007年修订后的、最终的协议文本的基础之上,而不是依据某一次修订的内容。

  一、中美航空运输协议及议定书

  从1980年到2007年,中美之间的航空运输协议,以1980年《航空运输协议》为基础,进行了五次修订,其分别是:

  1. 1982年8月19日签署的修订1980年《航空运输协议》的议定书(以下简称1982年《议定书》);

  2. 1992年2月10日签署的修订1980年《航空运输协议》的议定书(以下简称1992年《议定书》);

  3. 1999年4月8日签署的修订1980年《航空运输协议》的议定书(以下简称1999年《议定书》);

  4. 2004年7月24日签署的修订1980年《航空运输协议》的议定书(以下简称2004年《议定书》);

  5. 2007年7月9日签署的修订1980年《航空运输协议》的议定书(以下简称2007年《议定书》)。

  二、2007年修订后的航空运输协议的主要内容

  自中美签署1980年《航空运输协议》以来,进行了五次修订,其中2004年和2007年的修订是两次重要的修订。2004年的修订是一种大范围的修订,涉及的面更加深入,不仅包括了运力、航班班次等内容,而且还增加了许多以前没有的内容,比如建立货运枢纽等。应该说,2004年《议定书》包括了多层次、多方面的航空运输问题。2007年《议定书》在2004年《议定书》的基础上,对指定航空公司的数量、运力和代码共享等内容进行了进一步修订。

  1.指定航空公司数量的变化。

  在可以经营中美航线的航空公司的数量上,从1980年《航空运输协议》规定的2家,到1999年《议定书》的4家,再到2004年《议定书》的4+X 家,可以经营中美航线的航空公司的数量还是有限的,中方对此一直没有松口。2007年《议定书》则有一个小的变化,这就是,中方将不再在指定航空公司方面受数量限制,可以指定4家,也可以指定7家、8家等,来运营中方的航线A和航线B上的协议航班。被指定的航空公司可以从2007年8月1日起开始运营航班。但美方还是采取逐年增加的办法,直到2011年3月25日运营航线B的航空公司的数量不作限制(见表1:指定空运企业的数量变化)。

  表1:指定空运企业的数量变化


开始时间
可增加的航空公司的数目
2004年议定书2007年议定书
美国中国中国美国
2004.8.11111
2005.3.251111
2006.3.251111
2007.8.1

无数量限制1
2008.3.2511

2009.3.25


2
2010.3.2511
1
2011.3.25


无数量限制


  表面来看,在指定航空公司上没有数量限制对中国有利,可以有更多的中国航空公司参与进来,但在运力确定的情况下,只不过是将本来有限的运输量在更多的航空公司之间进行分配,对于一直运营中美航线的中方航空公司而言,并不是一件好事,当然,对于没有加入到这一市场的其他中方的航空公司而言,倒是提供了机会。另外,如果单纯从航空运输协议自由化的角度看,也是向前迈了一大步,应该说较之以前的协议,还是有所突破。

  2.航线权。

  2007年《议定书》对航线没有修订,因此还是应以2004年《议定书》的修订为准。2004年《议定书》对航线权方面的修订有二,一是增加了双方的航线A的目的地点,即可以是双方境内对定期国际航班开放的任何地点(见表2:航线变化对照表)。从航点的增加来看,中国大陆根据经济发展状况划分为三个地区,基本上是处于一种全面开放的态势,相应地,也应放开航线上的航点。二是中间点和以远点的增加。从2005年3月25日到2010年3月25日,每满一年,中方可在其航线A上选择增加一个中间点和以远点。美方则从2009年3月25日开始,在其航线A上增加一个中间点。

  表2:航线变化对照表


航线A航线B(全货运)
1999年议定书美国(中国)境内任何一点,经东京或日本境内另一点,到上海,广州,北京(安克雷奇,芝加哥,费尔班克斯,檀香山,洛杉矶,纽约,旧金山,西雅图,亚特兰大,波特兰),中国(美国)境内另外两点。美国(中国)境内任何一点,经任何中间点,到中国(美国)境内对定期国际航班开放的任何一点或多点,中国(美国)境外的任何以远点。
2004年议定书中国(美国)境内任何一点,经东京或日本境内另一点,到美国(中国)境内对定期国际航班开放的任何一点。


  3.航班班次的增加。

  前面已经提到,根据1999年《议定书》,从2001年4月1日开始,航班为每周各54个班次。2004年《议定书》在1999年《议定书》54班的基础上,分阶段大幅度增加班次,而2007年《议定书》则以新的内容取代了2004年《议定书》的内容(见表2)。

  2007年《议定书》所增加的班次,对于混合航班 ,可以运营的航线是中美双方各自的航线A,并且是前往和来自中国第一地区的北京、上海和广州,或前往和来自中国第二地区的福建、广东(广州除外)、河北、山东、天津、浙江 。全货运航班 ,则可以在附件一规定的任何航线上运营前往和来自中国第一地区或 中国第二地区的航班。

  表3:2004年议定书与2007年议定书增加航班班次对照表

开始时间周增加班次
混合航班全货运航班
2004年2007年2004年2007年
2004年8月1日14142121
2005年3月25日771818
2006年3月25日771212
2007年3月25日771515
2007年8月1日
7

2008年3月25日771515
2009年3月25日7281515
2010年3月25日7211515
2011年3月25日
14
无限制
2012年3月25日
14

总班次:54+56=11054+126=180111


  从上表可以看出,到2012年,美方每周可以运营的中美之间的混合航班是180班,而全货运航班在2010年3月25日之前的班次,与2004年《议定书》规定的一样,增加的总数还是111个班次,但从2011年3月25日开始,则不受班次的限制。

  4.特别航空区。

  2004年《议定书》将中国划分为三类地区,这种划分正好反映了各个地区经济发展程度的差别。除上述第一地区和第二地区外,还规定了特别航空区,这个特别航空区就是第三地区 。对于美国和中国第三地区之间的航班,没有班次限制,也不存在指定航空公司数量的限制。所有美国和中国的航空公司均可被指定为经营这一地区航班的航空公司。中美双方均可在第三地区选择5个地点以供其航空公司运营航班,不受班次和指定航空公司数目的限制,更为重要的是,这些航班在以下两种情况下享有第五航权,即在选定的地点与第三国中间点或以远点的规定航线上的航班,以及在选定的地点和日本之间的航线上运营的混合航班。

  5.建立货运枢纽。

  建立货运枢纽,是2004年《议定书》一个引人注目的地方。这是货物运输快速发展的必然结果。

  协议对货运枢纽的概念做了定义。货运枢纽是指对方境内的一点,在该点:指定的航空公司有每周72个班次的全货运航班在此起降;指定的航空公司在此雇佣工作人员,利用机场的设施从事货物运输;在海关当局的监管下,指定的航空公司使用设施从事货物的过境运输。这里的关键点是每周起降的航班数。

  根据协议,从2007年1月1日开始,符合上述定义的指定航空公司,除本协议关于全货运航班的规定外,应被授予行使下列运营权利:(1)每一方应允许航空公司,根据市场需求,自己决定在货运枢纽提供的国际航班的班次和运力;任何一方不能单方限制航空公司的运力、班次、机型;(2)对于到达航班,如果只有4个班次是经营从改换机型的地点到对方境内另一点的运输,则航空公司经营的国际航班在货运枢纽不受有关机型或航班号的任何限制;(3)航空公司有权经营货运枢纽和第三国境内的任何一点或多点定期国际航班;(4)从2008年1月1日开始,航空公司有权自己处理在对方境内的地面运输服务,也可以选择其他的地面代理机构从事地面服务;(5)航空公司可以与任一方或第三国的一家或多家航空公司进行诸如代码共享或湿租等方面的合作。

  6.代码共享。

  如果说1999年《议定书》规定的代码共享,把可以实施代码共享的主体限于中方指定的航空公司与美国任一家航空公司的话,那么,2004年《议定书》则将这种主体扩大到第三国的航空公司。另外,中方的航空公司之间也可以实施代码共享,美方也是如此。在实施代码共享的航线上,1999年《议定书》局限于中国国内的航线、美国国内的航线和中美之间的部分航线,2004年《议定书》除各自境内的地点之间的代码共享外,还扩大到在第三国境内的后一点、中间点或以远点之间的代码共享。2007年《议定书》对2004年《议定书》做了一点修订,但上述内容没有变化。

  7.设定未来谈判的时间。

  2007年《议定书》在其前面一开始,就提到双方的最终目的是航空运输市场的完全自由化,其第5条再次重申了此目的,即中美双方承认最终目的是双方航空运输市场的完全自由化。双方同意,不迟于2010年3月25日,进行谈判,确定航空运输市场自由化的时间表,并为尽早达成新协议一起工作。

  三、中美航空运输协议的特点

  综观中美航空运输协议,有以下几个鲜明的特点:

  第一,在指定航空公司的数量上,开始打破数量限制,从原先的有数量限制逐渐过渡到不再有数量限制。

  第二,航权方面,是一种不完整的第五航权。因为就第五航权的三种形态(前一点第五航权、中间点第五航权、以远点第五航权)而言,无论是混合航班还是全货运航班,除前一点第五航权外,双方均授予对方中间点和以远点第五航权。从航线来看,不管是混合航班还是全货运航班,双方均可在自己境内的任何一点始发,到对方境内对定期国际航班开放的任何一点。表面上看,似乎双方还受到航点的限制,但是,如果仔细琢磨,这一对定期国际航班开放的点(或机场),可以把中国境内主要的机场包括进去,美国也是如此。并且双方境内对定期国际航班开放的机场,大部分位于经济比较发达的地区。这也是双方的航空公司愿意经营的航线,经济不发达的地区,由于客源和货源等原因,并不是航空公司理想的航点。同时,对全货运航班的中间点和以远点无任何限制,对混合航班的中间点则逐年增加。因此,虽不是完整的第五航权,但离完整的第五航权只差一步只遥了。

  第三,运力方面,混合航班和全货运航班是逐年大幅度增加,而全货运货班从2011年3月25日起,则无限制,即不再限制航班班次。虽然混合航班有班次限制,但由于是逐年增加,并且增加后的周班次的总量一点也不少,因此这种对运力的限制,已不如以前那样重要了。如果再联系到2010年开始,双方还要重新谈判,因此,混合航班的运力限制也不会持续很久。

  另外,还要看到的是,航空公司之间通过代码共享这种合作方式,进一步扩大运力。而代码共享的方式相当灵活,不仅中美之间的航空公司可以实施代码共享,而且同一方的航空公司之间也可以实施代码共享,与第三国的航空公司也可以实施代码共享,这样,通过代码共享这根线,把不同国家和同一国家的不同航空公司都给串到了一起,无形中扩大了航线网络,增加了运力。更为重要的是,这种运力的增加,是隐形的,是我们在纸面上看不到的。虽没有纸面上显示的每周增加多少航班那么直观,但对航空公司运力以及整体实力的增加不亚于直接增加航班。综上,从市场开放程度而言,中美之间的航空运输市场已接近完全开放。

  第四,从协议的内容来看,航空货物运输的重要性日益突出。关于全货运航班的规定逐渐增多,突出的有在对方境内建立货运枢纽。从最初的客运为主、货运为辅,到客货并举,再到大幅度增加货运班次,建立货运枢纽,反映了经济发展以后,航空货物运输的要求。

  第五,协议显示出日渐自由化的趋势。1980年《航空运输协议》文本是典型的传统模式,例如运力和运价都是双方事先商定,等等。而到2004年《议定书》和2007年《议定书》,则从传统模式开始向自由化模式过渡,例如中方指定的航空公司不再有数量限制,货运航班班次也开始不做数量限制等。

  第六,美国推动了协议的修订。每次协议的修订,都是美方首先提出,换言之,美国的航空公司操纵了协议的修订,中方是被动应对。这与美国航空公司的强大实力有关。而美国的航空公司能有如此实力,除了其他因素外,是与美国政府的航空运输政策分不开的。美国将航空运输政策提升到国家政策的层面,并且历届政府根据航空运输实践不断检讨修订,然后坚定不移地执行下去,今天美国在全球推行的天空开放就是其国际航空运输政策的重点内容。相比较,我国只是由相关政府主管部门制定航空运输政策,到今天也没有拿得出手的国际航空运输政策。虽然提出了积极、渐进、有序、有保障的政策原则,但没有具体的内容做支撑。连续四年(2003、2004、2005、2006)的中国民用航空年度政策报告,几乎找不到关于中国国际航空运输政策的表述和阐释。

  第七,修订的间隔时间逐渐缩短。从1980年签署第一个协议,到2007年《议定书》,间隔时间分别是2年、10年、7年、5年、3年。因1982年《议定书》是对1980年协议的补充,可以不予考虑。因此,总的趋势是间隔时间缩短,修订的频率越来越快。

  四、中美航空运输协议的影响

  1.中美航空运输协议的示范效应。

  中美航空运输协议,不仅使中美航空运输市场呈高度开放状态,而且它为中国与其他国家和地区间的航空运输协议树立了典范。既然中美航空运输市场大幅度开放,那么,中欧航空运输市场、中国与东南亚国家之间的航空运输市场等,也将效仿中美航空运输协议,最终也要达到开放航空运输市场的目的。最近在厦门举行的中国与东盟区域航空运输安排会谈就是明证。因此,这里我们不仅要看到中美航空运输协议对中美航空运输市场的影响,同时也要看到其影响力,这就是它将影响到中国与其他主要国家和地区之间的航空运输市场的开放程度。

  2.对航空运输企业的影响。

  在航空运输市场高度开放的情况下,中国的航空公司面临的竞争压力可想而知。实际上,每次修订协议,无论是中美之间的协议,还是与其他国家和地区之间的协议,都是更进一步的开放市场。对于每次协议的修订,有人欢喜有人忧,美国政界和航空运输界一片欢呼之声,而国内航空公司则保持沉默。有人提出国内航空公司应苦练内功,加强管理等等,但试想一下,当把两个不在同一级别或重量级的选手放在一起进行比赛,再怎么苦练内功也是不行的,因为二者之间不具有可比性,其结果可想而知。事实也是如此。根据民航总局公布的2007年夏秋季中国内地城市与外国城市航线表(2007.3.25-2007.10.27)统计,经营中美航线的中方航空公司有7家,分别是中国国际、中国东方、中国南方、上海航空、中国国际货运、中国货运和扬子江快运,每周的航班总数是82班,其中货班33班。经营中美航线的美方航空公司也有7家,分别是美国联合航空、美国西北航空、美国大陆航空、美利坚航空、联邦快递、UPS、美国博立航空公司。每周的航班总数是149,其中货班79班。从经营中美航线的航空公司的数量来看,正好符合2004年《议定书》规定的指定航空公司的数量。根据2004年《议定书》,从2007年3月25日开始,中美双方各有权每周运营航班155班。可以看出,中方的班数只占总航班数155班的一半强一点,也就是说,中美航空运输协议给予中方的权利,中方只用了一半,而美方几乎用尽。再从经营效益来看,经营中美航线的中方航空公司亏损,而美方盈利。

  总之,从协议给双方给予的权利来看,中方享有的权利要多于美方享有的权利。这一点无论是1980年《航空运输协议》,还是其后的议定书,都体现的很明显。但这只是纸上的权利,航空运输的实践表明,中方并没有实实在在的全部享受到这些权利。对于中方的航空公司,大部分权利是水中月、镜中花。

  3.对国家整体经济的影响。

  航空运输市场的开放,对国内航空运输企业将带来巨大的竞争压力,这是不争的事实。官方、媒体以及部分专家一致认为,航空运输市场的开放,虽然对国内航空运输企业有影响,但是,从国家利益出发,需要开放市场。比如,(航权)谈判绝不是企业之间的竞争问题,它已经被提升到了一定的政治高度,运输发展和开放的程度要配合国民经济的发展才是谈判的关键,中国的经济快速发展需要得到足够的运力支持才是最为重要的。看待中美两国的航权谈判的结果,不能仅仅站在民航的角度去看,而是应该站在中美两国战略发展的全局角度看。中国的航空运输企业可能会在短期内受到冲击,但中国整体经济会从中受益。换句话说,以牺牲航空运输企业的利益来换取国家的整体利益。至于国家整体经济如何受益以及受益多少,还没有见到这方面的研究成果,无法从定量的角度去判断,只能是从定性方面判断,国家整体经济将会受益。

  但现在最重要的问题是,如何协调、平衡开放市场与建立强大的航空运输业之间的关系。航空运输业得益于国民经济的发展,国民经济的发展推动了航空运输业的发展,发达国家如此,中国也不例外。但作为国民经济的基础产业,航空运输业也促进了国民经济的发展。如果没有强大的航空运输业,国民经济的发展也会受到影响。二者是相辅相成的关系。厚此薄彼或强调其中一方而轻视另一方,既不利于航空运输业的发展,国民经济也不会从中受益。我们已提出建设民航强国的目标,如果没有强大的航空运输业做支撑,民航强国只是空中楼阁。因此,市场的开放,从短期来看,或许有益于国家整体经济,但从长期来看,如果航空运输业不能发展壮大,很难说国家整体经济会受益。

(写于2007年5月,7月修改,发表于《民航管理》2007年第8期)

0荐闻榜

延伸阅读:航空运输协议

发表评论           用 户 名: 密码:  发表前请 登陆 | 注册
发表请先 登陆/注册

严禁发布攻击他人、言语粗俗、涉及政治等违反规定的言论,违者法办!



会员登录
登录
我的资料
留言
回到顶部